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扶贫努力停不了:贫穷数字有局限

2019年12月15日

上星期五(十二月十三日),政府发表《2018年香港贫穷情况报告》。整体贫穷数字轻微上升,恒常现金政策介入后的贫穷人口及贫穷率分别为102.4万人及14.9%。相比政策介入前的140.6万人及20.4%,成功令38万人脱贫,贫穷率降低5.5个百分点。

政府扶贫力度有所加强,针对在职家庭、儿童及长者所作出的优化措施渐见成效。在2018年,政府恒常现金政策的扶贫成效是自编制贫穷数据以来的纪录新高。各个恒常现金项目当中,以综合社会保障援助(综援)及长者生活津贴的减贫成效最为显著,分别令整体贫穷率下降2.3个百分点及2.1个百分点,两个项目共令约31万人脱贫。

图一:2009-2018年的贫穷人口及贫穷率

图二:2017-2018年选定恒常现金项目的扶贫成效

图三:比较2018 年政策介入前、后及2017年政策介入后在职及有儿童住户的贫穷率

图四:2017-2018年选定恒常现金项目对长者的扶贫成效

设有儿童津贴的在职家庭津贴(职津)计划落实优化措施(包括全面调高津贴金额及增设一层3/4额津贴等),对全职工作成员比例较高及育有儿童住户的扶贫成效显著。其中,在职住户及有儿童住户在政策介入后的贫穷率均见低位(分别为8%及15.1%,较2017年下降0.1个百分点及0.7个百分点)。

经优化后的长者生活津贴令约9万5千名长者脱贫,较2017年令额外逾4 千名长者脱贫,降低长者贫穷率8.2个百分点。随长者生活津贴的优化措施在近两年陆续推出,社会保障制度对长者的复盖率亦较2016年提升约1个百分点至73%。

除恒常现金项目外,政府为基层市民提供各种非恒常现金(包括一次性纾困措施)及非现金福利(以公共租住房屋(公屋)为主)。2018年的非恒常现金项目把政策介入后的贫穷人口减至91.3万人,贫穷率降至13.3%。在计及非现金福利后,贫穷人口降至73万人,贫穷率跌至10.6%,反映公屋在扶贫方面担当重要角色。

贫穷数字的局限

政府近年持续增加社会福利的经常开支,由2012/13年度的428亿元上升至2019/20年度的预算经常开支843亿元,大幅增加97%,足见政府扶贫工作的力度确是有增无减。有人会问为何政府加大扶贫力度,但贫穷数字却呈上升趋势。

事实上,贫穷数字的变动不单只受政策介入所影响,而是众多影响因素互动下的综合结果,包括经济情况、整体就业收入的变化,以及人口结构转变等。我想就此说明:

人口高龄化抵销扶贫成效

2018年长者人口的增幅(4.3%)高于过去十年的平均增长(2009至2018年的平均增长为3.8%),长者占整体人口比例亦高达16.9%,远高于2009年的12.5%。人口高龄化的结构性转变,对整体贫穷数字构成上升压力。

「贫穷线」单以住户收入为指标,即是只计算收入,并不计算资产,故一些「低收入、但拥有一定资产」的人士,例如退休长者较容易被界定为贫穷。另外,2018年居于非综援住户的贫穷长者当中(占整体贫穷长者89.2%),逾八成没有经济需要,可见人口高龄化是导致近年贫穷数字上升的主因。

政府民生政策未能全面反映

「贫穷线」主体分析只涵盖恒常现金政策,并未有包括不具经济审查的非现金项目。部分一次性利民纾困措施,长者医疗券、长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划($2乘车计划),以及学费豁免及资助等政策措施,都不包括在分析框架内,但这些项目确实为基层家庭提供实质支援。由此可见,贫穷数字未能全面反映政府整体扶贫工作的实际成效。

基于「贫穷线」的结构性局限,在诠释贫穷情况分析时,亦应考虑「贫穷线」以外的民生措施,以更全面及客观地理解贫穷情况及政策的扶贫力度。

扶贫工作是细水长流,停不了,政府有决心、有理念及有策略地纾缓贫穷问题,为应对不明朗的经济及就业前景,政府除了在2019年下半年先后公布4轮纾解民困的措施外,行政长官在2019年《施政报告》中提出一系列改善民生措施,以进一步照顾不同背景儿童的需要、鼓励就业及纾缓跨代贫穷,当中较主要的恒常现金措施,包括改善综援计划、全面大幅调高职津计划的津贴金额(当中儿童津贴增幅高达40%)、将每年2,500元「学生学习津贴」恒常化及提高「公共交通费用补贴计划」的每月补贴金额及其上限等。政府会继续检视及探讨各援助项目的进度和成效,达致防贫及扶贫。